國發[2005]21號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
改革開放以來，特別是中央提出加快兩個根本性轉變以來，我國推進經濟增長方式轉變取得了積極進展，資源節約與綜合利用取得一定成效。但總體上看，粗放型的經濟增長方式尚未得到根本轉變，與國際先進水平相比，仍存在資源消耗高、浪費大、環境污染嚴重等問題，隨著經濟的快速增長和人口的不斷增加，我國淡水、土地、能源、礦產等資源不足的矛盾更加突出，環境壓力日益增大。“十一五”是我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的關鍵時期，必須統籌協調經濟社會發展與人口、資源、環境的關系，進一步轉變經濟增長方式，加快建設節約型社會，在生產、建設、流通、消費各領域節約資源，提高資源利用效率，減少損失浪費，以盡可能少的資源消耗，創造盡可能大的經濟社會效益。
建設節約型社會的指導思想是，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，樹立和落實以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，堅持資源開發與節約并重，把節約放在首位的方針，緊緊圍繞實現經濟增長方式的根本性轉變，以提高資源利用效率為核心，以節能、節水、節材、節地、資源綜合利用和發展循環經濟為重點，加快結構調整，推進技術進步，加強法制建設，完善政策措施，強化節約意識，盡快建立健全促進節約型社會建設的體制和機制，逐步形成節約型的增長方式和消費模式，以資源的高效和循環利用，促進經濟社會可持續發展。為此，現就做好今明兩年建設節約型社會重點工作通知如下：
一、加快建設節約型社會的重點工作
（一）大力推進能源節約。
1.落實《節能中長期專項規劃》提出的十大重點節能工程。研究提出《十大重點節能工程實施方案》，明確主要目標、重點內容、保障措施、實施主體，以及分年度實施計劃、國家支持的重點。2005年啟動節約和替代石油、熱電聯產、余熱利用、建筑節能、政府機構節能、綠色照明、節能監測和技術服務體系建設等7項工程。
2.抓好重點耗能行業和企業節能。突出抓好鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化工、建材等重點耗能行業和年耗能萬噸標準煤以上企業節能，國家重點抓好1000家高耗能企業，提出節能降耗目標和措施，加強跟蹤和指導。
3.推進交通運輸和農業機械節能。加快淘汰老舊汽車、船舶和落后農業機械。加快發展電氣化鐵路，實現以電代油。研究提出優先發展公共交通系統的具體措施。開發和推廣清潔燃料汽車、節能農業機械。推動《乘用車燃料消耗量限值》國家標準的實施，從源頭控制高耗油汽車的發展。按照國務院批準實施的試點工作方案，穩步推進車用乙醇汽油推廣工作。
4.推動新建住宅和公共建筑節能。抓緊出臺《關于新建居住建筑嚴格執行節能設計標準的通知》。貫徹實施《關于發展節能省地型住宅和公共建筑的指導意見》和《公共建筑節能設計標準》，新建建筑嚴格實施節能50％的設計標準，推動北京、天津等少數大城市率先實施節能65％的標準。深化北方地區供熱體制改革，推動既有建筑節能改造。開展建筑節能關鍵技術和可再生能源建筑工程應用技術研發、集成和城市級工程示范，啟動低能耗、超低能耗和綠色建筑示范工程。
5.引導商業和民用節能。推行空調、冰箱等產品強制性產品能效標識管理，擴大節能產品認證，促進高效節能產品的研發和推廣，加快淘汰落后產品。在公用設施、賓館商廈、居民住宅中推廣采用高效節電照明產品。嚴格執行公共建筑夏季空調室內溫度最低標準，在全社會倡導夏季用電高峰期間室內空調溫度提高1-2度。在農村大力發展戶用沼氣和大中型畜禽養殖場沼氣工程，推廣省柴節煤灶。
6.開發利用可再生能源。推進大型水電、風電基地建設；在西部電網未覆蓋地區發展小水電和太陽能發電，在東部沿海地區和有居民的海島大力推進海洋可再生能源開發利用；在農村地區推廣風能、太陽能利用。組織生物質能資源調查及生物質能技術示范和推廣；研究制定可再生能源配額、價格管理等配套規章和實施措施。大力推進能源林基地建設和開發利用。
7.強化電力需求側管理。落實電力需求側管理及迎峰度夏工作的部署，加強以節電和提高用電效率為核心的需求側管理，完善配套法規，制定有效的激勵政策，推廣典型經驗，指導各地加大推行力度。
8.加快節能技術服務體系建設。推行合同能源管理和節能投資擔保機制，為企業實施節能改造提供診斷、設計、融資、改造、運行、管理一條龍服務。
（二）深入開展節約用水。
1.推動節水型社會建設。認真研究提出關于開展節水型社會建設的指導性文件，適時召開全國節水型社會建設工作會議。繼續開展全國節水型社會建設試點工作，重點抓好南水北調東中線受水區和寧夏節水型社會建設示范區建設。研究提出水資源宏觀分配指標和微觀取水定額指標，推進國家水權制度建設。
2.推進城市節水工作。積極開展節水產品研發，加大節水設備和器具的推廣力度，指導各地加快供水管網改造，降低管網漏失率。推動公共建筑、生活小區、住宅節水和中水回用設施建設。推進污水處理及再生利用，加快城市供水和污水處理市場的改革。
3.推進農業節水。繼續推進農業節水灌溉，推廣農業節水灌溉設備應用，大力推進大中型灌區節水改造，積極開展農業末級渠系節水改造試點。在丘陵、山區和干旱地區積極開展雨水積蓄利用，支持農村水窖建設，推廣旱作農業技術，發展旱作節水農業，擴大節水作物品種和種植面積。開展農村、集鎮生態衛生旱廁試點。
4.推進節水技術改造和海水利用。推進高耗水行業節水技術改造、礦井水資源化利用。推進沿海缺水城市海水淡化和海水直接利用。
5.加強地下水資源管理。嚴格控制超采、濫采地下水。防治水污染，緩解水質性缺水。
（三）積極推進原材料節約。
1.加強重點行業原材料消耗管理。嚴格設計規范、生產規程、施工工藝等技術標準和材料消耗核算制度，推行產品生態設計和使用再生材料，減少損失浪費，提高原材料利用率。
2.延長材料使用壽命和節約木材。鼓勵生產高強度和耐腐蝕金屬材料，提高材料強度和使用壽命。加強木材節約代用，抓緊研究提出《關于加快推進木材節約和代用工作的意見》。
3.研究實施節約包裝材料的政策措施。重點研究禁止過度包裝的政策措施，2005年針對社會反映強烈的月餅等過度包裝和搭售問題，從市場價格入手出臺規范性意見。落實發展散裝水泥的政策措施，從使用環節入手，進一步加大散裝水泥推廣力度。
（四）強化節約和集約利用土地。
1.實行嚴格的土地保護制度。修訂和完善建設用地定額指標，完善土地使用市場準入制度。推進土地復墾。
2.開展農村集體建設用地整理試點。指導村鎮按集約利用土地原則做好規劃和建設，促進農村建設用地的節約集約利用。啟動“沃土工程”，加強耕地質量建設，提高耕地集約利用水平。
3.研究提出節約集約用地的政策措施。重點研究提出城市建設節約利用和集約利用土地的政策措施，以及交通基礎設施建設集約利用土地的意見。
4.進一步限制毀田燒磚。認真實施《國務院辦公廳關于進一步推進墻體材料革新和推廣節能建筑的通知》（國辦發〔2005〕33號），推動第二批城市禁止使用實心粘土磚。有關部門要適時聯合召開“全國推進墻體材料革新和推廣節能建筑工作電視電話會議”。
（五）加強資源綜合利用。
1.推進廢物綜合利用。要以煤礦瓦斯利用為重點，推進共伴生礦產資源的綜合開發利用。以粉煤灰、煤矸石、尾礦和冶金、化工廢渣及有機廢水綜合利用為重點，推進工業廢物綜合利用。
2.做好再生資源回收利用工作。以再生金屬、廢舊輪胎、廢舊家電及電子產品回收利用為重點，推進再生資源回收利用。推進生活垃圾和污泥資源化利用。
3.開展秸稈綜合利用，推行農資節約。推廣機械化秸稈還田技術以及秸桿氣化、固化成型、發電、養畜技術。研究提出農戶秸稈綜合利用補償政策，開展秸桿和糞便還田的農田保育示范工程。推廣節肥、節藥技術，提高化肥、農藥利用率。鼓勵并推廣農膜回收利用。
二、加快節約資源的體制機制和法制建設
（一）加強規劃指導和推進產業結構調整。把加快建設節約型社會作為編制國民經濟和社會發展“十一五”規劃及各類專項規劃、區域規劃和城市發展規劃的重要指導原則。編制《節水型社會建設“十一五”規劃》、《海水利用專項規劃》、《全國節水灌溉規劃》、《全國旱作節水農業發展規劃》、《資源綜合利用規劃》、《可再生能源中長期發展規劃》、《農村沼氣工程建設規劃》、《保護性耕作示范工程建設規劃》。加快出臺《產業結構調整暫行規定》和《產業結構調整指導目錄》，明確鼓勵類、限制類和淘汰類產業項目，促進有利于資源節約的產業項目發展，淘汰技術水平低、消耗大、污染嚴重的產業。
（二）健全節約資源的法律法規。抓緊制定和修訂促進資源有效利用的法律法規。配合全國人大財經委研究提出《中華人民共和國節約能源法》修訂建議，重點研究建立嚴格的節能管理制度、明確激勵政策、規范執法主體、加大懲戒力度等。配合全國人大環資委研究提出《中華人民共和國循環經濟促進法》。修訂《取水許可制度實施辦法》，起草《節約用水管理條例》。抓緊出臺廢舊家電回收處理管理條例，完善回收體系，建立生產者責任制。加強石油節約、建筑節能、墻體材料革新、包裝物和廢舊輪胎回收等資源節約與綜合利用法律法規建設，做好相關立法工作。
（三）完善資源節約標準。編制《2005－2007年資源節約與綜合利用標準發展計劃》。制定風機、水泵、變壓器、電動機等工業用能產品和家用電器、辦公設備強制性能效標準，完善主要耗能行業節能設計規范。研究制定《輕型商用車燃料消耗量限值標準》。制定《綠色建筑技術導則》、《綠色建筑評價標準》、《建筑節能工程施工驗收規范》。修訂節水型城市考核標準和雨水利用標準，完善重點用水行業取水定額標準。加大農業節水灌溉設備國家標準的制修訂和實施力度。制定和實施新的土地使用標準，建立土地集約利用評價和考核標準，完善村鎮規劃標準。研究提出重要礦產資源開發和綜合利用行業標準，制定《礦山企業尾礦利用技術規范》。
（四）理順資源性產品價格。加快資源性產品價格的市場化改革進程，逐步建立能夠體現資源稀缺程度的價格形成機制。落實全國水價改革與節水工作電視電話會議精神，推進階梯式水價制度和超計劃、超定額用水加價收費方式。逐步推進農業水價改革試點，依法全面整頓農業供水末級渠系的水價秩序，取消水費計收中的搭車收費，制止截留挪用。加大實施峰谷分時、豐枯和季節性電價力度，擴大執行范圍。對高耗能行業中國家淘汰類和限制類項目，繼續實行差別電價。研究制定建立煤熱價格聯動機制的指導意見。改革天然氣價格形成機制，理順天然氣與其他產品的比價關系。運用價格機制調控土地，提高土地使用效率。
（五）完善有利于節約資源的財稅政策。研究制定鼓勵生產、使用節能節水產品的稅收政策，以及鼓勵發展節能省地型建筑的經濟政策。研究制定鼓勵低油耗、小排量車輛的財稅政策。調整高耗能產品進出口政策。積極研究財稅體制改革，適時開征燃油稅，完善消費稅稅制。加大公共財政對政府節約資源管理和政府機構節能改造的支持力度。逐步擴大節能、節水產品實施政府采購的范圍。完善資源綜合利用和廢舊物資回收利用的稅收優惠政策。在理順現有收費和資金來源渠道的基礎上，研究建立和完善資源開發與生態補償機制。
（六）推進節約資源科學技術進步。國家科技計劃繼續加大對節約資源和循環經濟關鍵技術的攻關力度，組織開發和示范有重大推廣意義的共伴生礦產資源綜合利用技術、節約和替代技術、能量梯級利用技術、廢物綜合利用技術、循環經濟發展中延長產業鏈和相關產業鏈接技術、雨洪收集和苦咸水綜合利用技術、高效節水灌溉技術和旱作節水農業技術、可回收利用材料和回收拆解技術、流程工業能源綜合利用技術、重大機電產品節能降耗技術、綠色再制造技術以及可再生能源開發利用技術等，努力取得關鍵技術的重大突破。在中央預算內投資（含國債項目資金）中繼續支持一批資源節約和循環經濟重大項目，包括重大技術示范項目、重大資源節約技術開發和產業化項目等。貫徹實施《中國節水技術政策大綱》，修訂《中國節能技術政策大綱》，編制重點行業發展循環經濟先進適用技術目錄。加大新技術、新產品、新材料推廣應用力度。
（七）建立資源節約監督管理制度。建立高耗能、高耗水落后工藝、技術和設備強制淘汰制度。完善重點耗能產品和新建建筑市場準入制度，對達不到最低能效標準的產品，禁止生產、進口和銷售；對公共建筑和民用建筑達不到建筑節能設計規范要求的，不準施工、驗收備案、銷售和使用；對礦山尾礦中資源品位嚴重超標的，要采取強制回收措施。在2004年有關部門聯合開展資源節約專項檢查的基礎上，組織各地節能監察（監測）中心對年耗能萬噸標準煤以上重點企業開展節能監督檢查。對北方采暖地區、夏熱冬冷和夏熱冬暖地區建筑節能標準執行情況分別組織一次規模較大的專項檢查。針對
三、加強對資源節約工作的領導和協調
（一）切實加強組織領導。發展改革委、教育部、科技部、財政部、國土資源部、建設部、鐵道部、交通部、水利部、農業部、商務部、國資委、稅務總局、質檢總局、環保總局、統計局、林業局、法制辦、國管局、電監會、海洋局等有關部門要根據確定的建設節約型社會近期重點工作，按照職責分工，盡快制定具體政策措施，積極做好資源節約工作。為了加強各有關部門間的協調配合，由發展改革委負責做好組織協調，牽頭建立由有關部門參加的部門協調機制，加強指導、協調和監督檢查。組織實施資源節約的主要工作在地方，地方各級人民政府特別是省級人民政府要對本地區資源節約工作負責，切實加強對這項工作的組織領導，并建立相應協調機制，明確相關部門的責任和分工，大力推進資源節約工作。各地區、各部門在推進建設節約型社會工作中，要注重發揮人民團體和行業協會的作用。
（二）政府機構要帶頭節約。各級政府部門要從自身做起，帶頭厲行節約，在推動建設節約型社會中發揮表率作用。要制定《推動政府機構節能的實施意見》，建立政府機構能耗統計體系，明確能耗、水耗定額，重點抓好政府建筑物和采暖、空調、照明系統節能改造以及公務車節能。落實《節能產品政府采購實施意見》，推行政府機構節能采購，優先采購節能（節水）產品和節約辦公用品，降低費用支出。各級政府在認真做好機關節約工作的同時，更要抓好全社會的節約工作。為此，要抓緊建立科學的政府績效評估體系，進一步健全干部考核機制，將資源節約責任和實際效果納入各級政府目標責任制和干部考核體系中。
（三）組織開展創建節約型社會活動。要研究制定《創建節約型社會實施方案》，在“十一五”期間創建一批節約型城市、節約型政府機構、節約型企業、節約型社區，發揮示范作用，并探索出一條符合我國國情的資源節約的路子。要及時總結和推廣節約型社會建設中的經驗和典型。在冶金、有色、煤炭、電力、化工、建材、造紙、釀造等重點行業，在礦產資源綜合利用、生物質能綜合利用、廢舊家電、廢舊輪胎、廢紙回收利用、綠色再制造等重點領域和產業園區及城市組織開展循環經濟試點。通過試點探索發展循環經濟的有效模式，確定發展循環經濟的重大技術領域和重大項目領域，完善再生資源回收利用體系，提出按循環經濟發展理念規劃、建設、改造產業園區和建設節約型城市的思路。
（四）努力營造建設節約型社會的良好氛圍。建設節約型社會涉及各行各業和千家萬戶，需要動員全社會的力量積極參與。2005年要圍繞“大力發展循環經濟，加快建設節約型社會”這一主題，繼續開展“資源節約行”活動。要組織新聞媒體采訪，集中宣傳節約資源的先進典型，揭露和曝光浪費資源、嚴重污染環境的行為和現象。要在工礦企業職工中開展“我為節約做貢獻”活動，在中小學校開展“珍惜資源、從我做起”活動，在賓館開展“爭創綠色飯店”活動，在社區開展“創建綠色社區”活動，在中央國家機關開展“做節約表率”活動，在全國質量月開展“降廢減損興質量”活動。要認真組織好全國節能宣傳周、全國城市節水宣傳周以及世界水日、土地日、環境日等宣傳活動，開展節水型社會建設公益廣告和征文活動。同時，要加強建設節約型社會的研討和交流，2005年底在北京舉辦建設節約型社會展覽會，擇時組織開展節能節水和資源綜合利用先進典型推廣現場會及技術交流會。
各地區、各部門要從戰略和全局的高度，充分認識建設節約型社會的重要意義，按照國務院的統一部署和建設節約型社會的各項工作安排，結合本地區、本部門實際，抓緊制訂具體實施方案，精心組織，認真抓好落實，切實抓出成效。
中華人民共和國國務院
二○○五年六月二十七日